השפעת העלייה בתוחלת החיים על הפנסיה התקציבית והיקף החוב הממשלתי

תוכן עניינים

1. מבוא 2
2. סקירת ספרות 4
2.1. תוחלת החיים בישראל 4
2.1.1. העלייה בתוחלת החיים 4
2.1.2. מדדים לקביעת תוחלת חיים צפויה 6
2.1.3. תוחלת החיים בישראל 7
2.2. מערכת הפנסיה בישראל 8
2.2.1. על הביטוח הפנסיוני 8
2.2.2. מבנה מערכת הפנסיה בישראל 9
2.2.3. פנסיה תקציבית ופנסיה צוברת 10
2.3. השפעת העלייה בתוחלת החיים על תשלומי הפנסיה 13
2.3.1. ההשפעה על יחס התלות 14
2.3.2. יחס ההחלפה של מערכת הפנסיה 16
2.4. השפעת העלייה בתוחלת החיים על היקפי הפנסיה התקציבית 17
3. דיון ומסקנות 20
4. רשימת מקורות 22

מבוא
תפקידה המרכזי והבלעדי יש לומר של מערכת פנסיונית הוא להבטיח את הקיום בכבוד של אלו הפורשים מעבודתם. מספר תהליכים דמוגרפיים הובילו בשנים האחרונות את השיח בנושא הפנסיה, כמו למשל העלייה בתוחלת החיים וההשפעה של על שוק העבודה ועל תשלומי הפנסיה. בעבר, תוחלת החיים הייתה נמוכה באופן משמעותי מהיום, ורוב האנשים כלל לא זכו לשנות זקנה רבות. מי שכן הצליח לחיות יותר שנים, ברוב המקרים היה נתמך על ידי בני משפחתו. התמורות שחלו במאה ה-20, הובילו לשינוי בתפיסה באשר לחסכון לפנסיה (מנחם-כרמי וקמחי, 2018).
במדינת ישראל, אלו המגיעים כיום לגיל הפנסיה צפויים לחיות בממוצע למעלה מעשרים שנה יותר מאשר חי סבם, ואילו נכדיהם של בני השישים שחיים בינינו כיום, אף צפויים על פי ההערכות להגיע לתוחלת חיים של מאה שנים לפחות. חוקרים שונים העוסקים בסוגיה הדמוגרפית אף טוענים, שמה שמכונה "הצונמי הדמוגרפי" נמצא עדיין בשלבים של צבירת תאוצה והוא עוד טרם הגיע לשיאו, ואילו מנגד יש שגורסים כי יהיה לכך גבול עליון שמעבר לו יקרסו המערכות הביולוגיות שלנו ובכל מקרה נמות. על כן, מנקודת מבט אבולוציונית, ניתן לטעון שהטבע ברא אותנו לחיות רק שנים מועטות אחרי שנסיים למלא את תפקידנו הביולוגי והמשפחתי, כלומר כאשר ילדינו כבר יפרחו מהקן, לא יהיה בנו עוד צורך. מהבחינה החברתית והכלכלית ניתן גם לטעון, על בסיס אותה נקודת מבט, כי הזקנה נועדה להיות תקופה קצרה שנמשכת רק שנים מועטות לאחר גיל הפרישה, הגיל שבו אנחנו הופכים מנכס לעול כלכלי וחברתי (לניר, 2015). אולם בפועל המצב הוא שונה.
העליה בתוחלת החיים, הביאה גם למצב שבו אנשים זקוקים יותר זמן לתשלומי הפנסיה שלהם. אם בעבר מדובר היה בשנים ספורות בלבד, הרי שכיום ישנם אנשים שפורשים בגיל צעיר יחסית ומקבלים פנסיה לעוד עשרים ושלושים שנים, במיוחד במקומות עבודה ציבוריים או ממשלתיים, שם גיל הפרישה במקרים רבים הוא נמוך יותר מזה של הסקטור הפרטי. המשמעות היא, שקיים צורך לממן את השנים הנוספות האלו, במיוחד כאשר מדובר במה שמוכנה פנסיה תקציבית.
אחת התופעות מעוררות המחלוקת ביותר באשר לסוגיית הפנסיה במדינת ישראל הוא בכל הנוגע לפנסיה תקציבית והעול שהיא מקימה על התקציב הממשלתי. פנסיה תקציבית משולמת בישראל מתוקף חקיקה סדורה בכנסת והיא בעיקר משולמת לעובדי מדינה, הוראה, משרד הביטחון, משטרה ושירות בתי הסוהר. זכויות הפנסיה התקציבית המעוגנות כאמור בחוק, ניתנות מידי חודש מתקציב המדינה לאותם זכאי הקצבה ולשאיריהם במשך כל ימי חייהם. גובה תשלומי הפנסיה התקציבית נקבעים על פי מספר שנות הוותק שצבר הגמלאי במקום העבודה ועל פי השכר לפני מועד הפרישה. אחד המאפיינים המרכזיים של הפנסיה התקציבית, שהיא משולמת מתקציב המדינה (לוי, 2013).
מנתוני החשב הכללי במשרד האוצר שהתפרסמו בשנת 2019, בנוגע לחוב האקטוארי של המדינה באשר לפנסיה התקציבית עולה, כי מאז שנת 2014 הוכפל סך הסבסוד השנתי של הממשלה לפנסיות, מ-3.86 מיליארד ₪ לכ-7.9 מיליארד ₪ בשנת 2018. בנוסף נמצא גם, כי לאור העובדה שלא הועלה גיל הפרישה לפנסיה למגזרים מסוימים (כמו לדוגמה אנשי קבע ונשים), תמיכת הממשלה בקרנות הפנסיה גדלה מכ-5.8 מיליארד ₪ בשנת 2017 לכ-6.02 מיליארד ₪ בשנת 2018. בנוסף במסגרת הסדרים, תוכניות הבראה והסכמי פרישה מרצון, לקחה על עצמה הממשלה לסייע ולתמוך בתשלומי פנסיה עם פורשים בהיקף של מיליארדי ₪ נוספים, כמו במקרים של חברת חשמל עם תשלומי פנסיה של כ-5.1 מיליארד ₪, משטרת ישראל עם כ-4 מיליארד ₪, מערכת הביטחון וצה"ל עם כ-1.17 מיליארד ₪ וכו'. ההערכות של משרד האוצר הן, כי בשנת 2040, יוכפל היקף התקציב המופנה לפנסיה התקציבית ויעמוד על כ-40 מיליארד ₪ בשנה, סכום שאמנם צפוי לרדת אך להיעלם סופית רק לקראת 2100.
עבודה זו עוסקת בהשפעת העלייה בתוחלת החיים על הפנסיה התקציבית והיקף החוב הממשלתי. בחלקה הראשון, סוקרת העבודה את סוגיית העלייה בתוחלת החיים, הגורמים לעליה והמצב בישראל. בחלקה השני, סוקרת העבודה את תחום הפנסיה בישראל תוך התמקדות בשלושת הרבדים המרכזיים של תשלומי הפנסיה. בנוסף, סוקר פרק זה את הפנסיה התקציבית והפנסיה הצוברת תוך עמידה בהבדלים ביניהם. בחלקה השלישי, סוקרת העבודה את ההשפעות של הארכת תוחלת החיים על הפנסיה התקציבית והמשמעויות לכך על ציבור הפנסיונרים והאזרחים. בחלקה הרביעי, סוקרת העבודה את ההשפעה של הפנסיה התקציבית על החוב האקטוארי של הממשלה וההשלכות של התארכות תוחלת החיים ותשלומי הפנסיה.