רפורמת החשמל והשפעתה העתידית על המשק

רפורמת החשמל והשפעתה העתידית על המשק

תוכן עניינים

1. תקציר 2
2. מבוא 3
3. רקע תיאורטי 5
3.1. חברת החשמל – רקע 5
3.2. משק החשמל בישראל 7
3.3. כשלים בשוק החשמל 10
3.4. רפורמות בשוק החשמל 12
3.5. רפורמות בשוק החשמל – מבט משווה 16
3.5.1. רקע 16
3.5.2. הרפורמה בשוק החשמל בארה"ב 17
3.5.3. הרפורמה בשוק החשמל באירופה 18
4. ניתוח השפעות הרפורמה על משק החשמל 20
4.1. השפעת הרפורמה בחשמל על מדדים מרכזיים 20
4.1.1. תעריפי החשמל 20
4.2. השפעת הרפורמה על חברת החשמל 21
4.2.1. עובדים/התייעלות 21
4.2.2. יחס חוב פיננסי 21
4.3. השפעת הרפורמה על נתח שוק החשמל 22
4.4. המעבר לשימוש באנרגיות מתחדשות 22
5. דיון ומסקנות 24
6. ביבליוגרפיה 28

1. תקציר
המחקר הנוכחי כיצד משפיעה רפורמת החשמל שיצאה לדרך בשנת 2018, על המשק הישראלי. מהמחקר עולה, כי נכון לעת הזו, לא ניתן להצביע על שינוי במחירי החשמל לאור יישומה של הרפורמה וכי יש להמתין על מנת שחלקים נוספים שלה ייצאו לפועל. בנוסף ההנחה היא, כי הרפורמה במשק החשמל תגרום בעיקר לביסוס מעמדה של חברת החשמל ולחיזוקה על חשבון היצרנים הפרטיים המשתלבים במשק החשמל. כך, שהמשך התהליכים במסגרת יישום הרפורמה, עלולים להוביל להנצחת המונופול של חברת חשמל ומניעת תחרות משמעותית., תחרות שהמדינה מנסה לקדם כבר למעלה משלושה עשורים.
המסקנה העיקרית שכאמור עולה מהמחקר, שעבור הצרכנים לא ניתן עדיין לראות בשורה של ממש מכיוון מחיר החשמל , אולם יש לסייג מסקנה זו לאור העבודה כי הרפורמה לא הושלמה וכי ייתכן והמחירים ירדו, אולם לא ברור אם מדובר יהיה בירידה משמעותית או ירידה מתונה (אם בכלל) כפי שניתן לראות גם מרפורמות אחרות שנערכו בארצות הברית ואירופה.

2. מבוא
מטרת המחקר היא לבדוק את רפורמת החשמל הנוכחית המיושמת בימים אלו והשפעתה העתידית על המשק הישראלי. חברת החשמל היא ספקית החשמל העיקרית והכמעט בלעדית של מדינת ישראל. החברה נמצאת בבעלות ממשלתית והיא פועלת מכוחם של מספר חוקים, בין היתר חוק משק החשמל, התשנ"ו 1996. במשך שנים רבות, סבל משק החשמל מכשלים רבים, בעיקר לאור העובדה, כי חברת החשמל נחשבת למונופולין בתחום, כאשר היצע החשמל בנוי משישה מקטעי פעילות שעל כולם אחראית חברת החשמל: יחידת ניהול המערכת, יחידת התכנון והפיתוח, מקטע הייצור, מקטע ההולכה, מקטע החלוקה ומקטע האספקה. למרות שבמהלך השנים נעשו לא מעט ניסיונות להחיל רפורמות בשוק החשמל, להגביר את התחרות ולהוריד את מחירי החשמל, הרי שחלה רק התקדמות חלקית בלבד.
ניתן להצביע על מספרים כשלים מרכזיים: מבנה מונופוליסטי של משק החשמל בישראל, חוסר יעילות והיעדר תמריץ לאור חוסר בתחרות מול חברת החשמל, חוסר יעילות בכוח אדם, מצבה הפיננסי של חברת החשמל ועוד. מאז סוף שנות ה-80 של המאה ה-80, הוקמו וועדות רבות אשר בחנו את הכשלים הרבים במשק החשמל הישראלי. וועדות אלו סיפקו דוחות שונים, המלצות ותוכניות ליישום, אבל למעט שינויים בודדים, אף וועדה לא באמת הצליחה לממש את החזון של הממשלה להסדיר את משק החשמל באמצעות רפורמה מבנית. בשנת 2018 יצאה לדרך רפורמה ראשונה משמעותית במשק החשמל הישראלי. בשונה מאשר הרפורמות הקודמות של הבישלו לכדי ביצוע, הרי שהחידוש המרכזי ברפורמה הנוכחית הוא בהסכמה בין הצדדים השונים. המשמעות היא, שההתנגדות הכמעט קבועה של חברת החשמל ובעיקר של עובדי החברה והוועד – הוסרה, כך שניתן היה להוביל ליישום המדיניות שנקבעה בהחלטת הממשלה ולתיקוני החוק. הרפורמה כללה שני חלקים מרכזיים: הראשון, שינוי מבני במשק החשמל הישראלי שכלל בין היתר: הוצאת יחידת ניהול המערכת מחברת החשמל לחברה ממשלתית נפרדת, הוצאת יחידת התכנון והפיתוח לאותה חברה ממשלתית נפרדת, הוצאת חלק ממקטע הייצור מחברת החשמל ליצרני חשמל פרטיים באמצעות מכירת 4 תחנות כוח על בסיס גז ובניית 2 תחנות כוח חדשות בבעלות חברת החשמל, והוצאת חלק ממקטע האספקה לצרכנים הסופיים מחברת החשמל לישראל אל השוק הפרטי; השני, כלל שינויים בחרבת החשמל, בין היתר: העברת סמכות ההכרעה בנוגע לניוד עובדים מהוועד להנהלת החברה, הורדת החוב של חברת החשמל לישראל בכ-14 מיליארד ₪, הקטנת מצבת כוח האדם של חברת החשמל בכ-2200 עובדים בתהליך שייפרס במשך מספר שנים ושיקטין את הוצאות החברה באופן משמעותי.
הרפורמה שיצאה לדרך כמעט מיד לאחר אישורה, עדיין נמצאת בתהליך של בחינה וכי ההשלכות שלה על המשק עדיין צריכות להיבחן. יחד עם זאת, ניתן לנסות ולאמוד את ההשפעות שעברו על המשק במהלך השנתיים האחרונות, בין היתר בסוגיית תעריפי החשמל, התחרות בשוק, ההשפעות על חברת החשמל וכדומה. מבט על תהליכים דומים שהתרחשו במדינות ה-OECD מאפשר אולי להבין האם בטווח הארוך ניתן יהיה להוריד את מחירי החשמל לצרכנים. ניתוח מעמיק של השפעות הרפורמה על משק החשמל העתידי מצביע על כך, כי גם לאחר יישומה של הרפורמה ומכירת כל אתרי הייצור ליצרנים פרטיים, הרי שהגורם המשמעותי והחזק במשק החשמל יוותר כפי שהיה מאז ומעולם, חברת החשמל. נכון לסוף 2019, עדיין לא נראה כי מחירי החשמל נוטים לרדת וכי השפעת הרפורמה עדין אינה מורגשת.
המחקר הנוכחי מחולק לשני חלקים מרכזיים: החלק הראשון כולל סקירה מקיפה על שוק החשמל הישראלי, חברת החשמל לישראל, הכשלים במשק החשמל, סקירה מקיפה של וועדות העבר עד הרפורמה הנוכחית והצגתה ומבט על רפורמות דומות שנערכו בארצות הברית ואירופה לקבלת תמונה מקיפה יותר על ההשלכות של הרפורמה על מחירי החשמל. החלק השני כולל ניתוח של המצב לאחר הרפורמה, תוך ניסיון לקבל תמונת מצב באשר להשפעתה וזאת לאור מיעוט של נתונים היכולים להצביע על מגמות.